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【探究】中国光伏产业期待怎样的支持政策?

时间: 2016-03-21 11:30:29来源: OFWEEK 太阳能光伏网

OFweek网讯:为促进中国产业政策的有效性,笔者在总结国外发达国家光伏产业政策成功经验的基础上,结合本国实际情况提出了针对光伏产业研发、财税政策、长效发展等方面的政策建议与措施。

  一、光伏产业研发需要何种政策

  目前,中国光伏产业政策大致集中于光伏产业的生产环节与投资环节,对光伏产业中的研发投入政策明显不足。美国与欧盟等国家的成功经验表明,在光伏产业的发展初期与中期,要发挥光伏产业研发政策的积极作用,培育相对完整、健康的太阳能光伏产业链体系,并且引导扩大各环节的产能、有效配置资源从而提升国家竞争力。

    因此,可以首先考虑加大对光伏产业研发阶段的投入力度,争取能够在光伏产业的技术环节与装备制造环节取得自主知识产权,以此为光伏产业的健康发展奠定技术基础;其次,在稳定现有的对研发方面的投入的基础上,建立国家级的太阳能光伏产业技术研发中心,并加强科研院所与光伏企业的合作,承担起产业核心技术的研发;最后,还应该广泛利用国际上的科研资源,鼓励广大光伏企业与发达国家的科研机构进行技术研发合作与技术交流,并最终建立起本国的光伏人才培养体系。

  1.1、加大光伏产业研发投入力度

  加大光伏产业研发投入,政府部门首先要遵循“光伏企业是创新主体”的方针,激励大型的光伏企业加大在自主创新与技术研发方面的投入,并在政策上给予大力支持。在光伏企业的研发阶段,可以应用税收与财政政策给予进行技术研发的企业以优惠,以此降低企业在研发过程中的税负与劳务成本从而加大对光伏产业研发的投入。

  光伏产业是资本密集与技术密集型产业,在企业技术研发的过程中需要大量科学设备与厂房、实验室等硬件设施,另外还需要购买专利技术等无形资产,在这些过程中难免会产生很多税负为光伏企业的研发带来了不小的阻力。所以,通过有效的政策设置来降低光伏企业的研发成本,最终达到促进光伏企业对研发投入力度的加大。

    首先在光伏企业研发的税收支持政策方面:

    第一,要在光伏企业研发初期建立税收激励的政策。例如,可以考虑按照光伏企业收入的部分比例来提取研发风险的准备金,并且在税前予以扣除;光伏企业所应用的科研高端仪器与设备可以实施加速折旧,激励民间的投资应用与光伏产业的创新活动;

    第二,运用税收优惠政策来减轻企业资金的运转压力。在光伏产业中,企业占用大量资金的情况较多,且生产周期长、资金回笼较慢。所以,可考虑实施延期进行缴纳税款的办法来解决因客观因素无法支付企业税款的问题,如可以延长2至3年时间进行缴税来减轻光伏企业的资金压力;与此同时,可将在投资的退税政策扩大至整个光伏企业;另外太阳能光伏企业如果追加研发的投资能够享受到再投资的退税政策,也就是说,再投资资金的一半的企业所得税将会被退还给投资者;

    第三,实施增值税退税政策。如果对光伏产业与大型光伏企业研发阶段采购的设备的进项税实施退税政策,以此减轻光伏企业垫付资金负担;第四,对科研人员的税收实施优惠政策,例如对个人的转让技术产品实施免税等政策。

  1.2、建立国家研究中心

  依据太阳能光伏产业的发展规律,在光伏产业完全市场化前,政府部门须大力促进科技创新与发展,注重光伏技术的进步,促进发电成本下降,从而使在经济性上具备竞争力。根据日本的成功经验,组建国家级别的光伏技术开发机构。使我国能够组织全国性的合作开发,激励光伏企业加入进来,促进技术创新,提高我国的自主创新能力。

    在政策与技术方面,为中国太阳能光伏产业的发展提供合理的建议。这可以由政府部门的财政出资,建立我国光伏技术研究平台,依据我国目前太阳能光伏产业的发展现状从事大量科研任务。例如进行新型研究,工程技术与系统部件研究,太阳能电池检测标准、检测技术研究等。这能够为国家太阳能光伏产业的发展提供有力的政策支持。

1.3、建立产业人才培养体系

  目前,由于产业在国内仍是战略性新兴产业,其发展历程不长,这导致国内光伏产业的高端人才严重缺乏。所以,完善光伏产业的人才培养体系已经变得尤为重要,这可以通过政府部门的财政支持来培养各不同层次的光伏人才。在培养人才的过程中,要重视技术研究与理论基础方面人才的培育,强化研发人才的培育。

    与此同时,还要完善光伏产业中的培训体系,设立不同层次的光伏产品、光伏产品应用与方面的培训机构,不断提升光伏从业者的职业素质;强化大专院校已经设立的光伏发电的相关专业与研究所,加强对人才培养的支持力度。此外,我国还应该加大对外交流的活动,公派优秀的科研人员到发达国家学习,从中不断提高学员的科研技术水平。对高级的光伏科研人员要实行公司股权激励与税后薪金制。

  二、光伏产业财税需要何种政策

  2.1、完善光伏产业财政政策

  根据我国目前的实际情况来看,中国在制定光伏产业财政方面的政策时,要考虑到中央政府对地方政府实施的产业政策的监管,以及中央政府对地方政府在实施产业政策方面的协调性。在光伏制品的制造环节过度发展的情况下,光伏产业政策的重点应该转向对终端光伏制品的使用者的激励,并且把资金向产业链的下游转移,实现中国光伏产业链上下游的整体均衡发展。另外,中国光伏产品正遭受多个国家或地区的反补贴调查,中国政府应当适时调整某些光伏产业的财政补贴政策,以此来应对来自于国外因素所导致的产业风险。

    首先,产业政策的制定者应该提高对WTO规则的熟悉程度与重视程度,能够较为灵活的应对WTO规则,对现有的财政补贴政策进行梳理,提早排除掉反补贴调查的隐患所在,并在制定新的财政政策时要遵守规则,要注意采取替代措施。

    其次,我国目前仍然是发展中国家,应该享受到WTO规则对发展中国家的待遇,利用微量补贴促进国内产业的发展,以此提高中国出口产品的市场占有率与竞争力;再次,政府部门应该建立起信息服务体系,以此来帮助获得准确的销售与生产信息。

    最后,结合中国目前光伏产业政策,应该从补贴光伏产品或者生产转到补贴生产要素,这其中尤其要强调对技术研发的投入。

  2.2、完善光伏产业税收政策

  根据目前中国光伏产业政策的现状来完善光伏产业的税收政策会对产业的发展起到助推作用。在增值税方面,为了促进市场的发展与成本的下降,并且鼓励光伏发电市场的投资,可考虑参照中国对小水电企业实行的优惠税率,以及对销售风电的即征即退政策来减少太阳能光伏发电企业的增值税;在所得税方面,首先要考察企业所得税:由于光伏企业的所得税中的优惠政策约束条件很多,使光伏企业在享受优惠政策的方面受到了很多限制。

    因此,对于光伏企业应该参照国家重点扶持的高新技术企业的优惠税率来征收光伏企业的所得税,并且通过优惠措施的目录补充与修改,使光伏企业能够享受到税额抵免等方面的优惠;就个人所得税方面而言,目前中国太阳能光伏产业的人才较为紧缺,在进行人力资本投资的同时,要对引进的光伏技术人才给予个人所得税的优惠。

    在关税方面,为了鼓励国内资金的投入,对从国外引进的光伏产品与先进设备应享受到外资企业在华享受的进口环节的减免关税与优惠待遇;此外,可以对关税进行灵活的调节,例如对进口完全的征收高关税等;在出口退税方面,可以综合考虑国际国内的形式,适当的减少出口退税的税率,引导光伏企业开拓国内的,加大对国内太阳能光伏产品的应用,促进国内光伏产业的健康、可持续发展。在营业税方面,应对从事太阳能光伏设备技术开发相关的服务与技术咨询的取得收入免征或者减征营业税,以此鼓励太阳能光伏技术的发展与环保技术的开发和应用。

  三、光伏产业需求怎样的长效政策

  根据当前国际形势,海外国家纷纷对太阳能光伏产业的补贴逐渐削减,再包括欧美等国对我国太阳能光伏产品实施的反补贴税,使我国面临光伏制品出口受阻,产能严重过剩,国内需求严重不足的困境。针对以上问题,我国应更加充分地开拓国内光伏市场,以需求为导向,继续推动整个行业的可持续发展。

3.1、实施电价回报长效机制

  实施电价的回报机制是引领中国产业发展的内生性动力,这需要国内的电站通过并网的形式来出售电力,并且形成光伏产业的投资回报渠道。但是,由于是不可预测性和间歇性的,这使得的并网会对传统电网产生冲击,电网集团从自身利益的出发也不愿接受光伏发电带来的挑战。

    所以,在建立电价回报机制的时候,在利润的分配过程中应提高电网企业的利润,从而带动其并网购电的积极性。与此同时,政府部门应该将电网的建设提升为国家工程,不但要加速电网的建设和提高输电的能力,而且还要强化电源规划,使其与电网的建设相协调。另外,对得益的电网企业要实施配额制,强制电网公司购买一定量的光伏发电,并以此来推动国内的发展与应用。

  3.2、实施光伏发电配额机制

  新能源的发电配额制度,其是指依靠法律来明确新能源的发电上网比例,以此来确保新能源的发电上网能够在产业的发展初期具有部分市场份额。伴随着近些年来的发展,光伏发电的价格已经有了很大幅度的降低,但相比较于传统能源的发电价格依然不具备优势。加入对光伏的发电上网采取市场化的制度,那现阶段的太阳能光伏发电必然无法与传统能源发电抗衡而失去市场份额,导致产业发展受到阻碍。

    所以,根据其他发达国家的成功经验,我国完全有必要实施太阳能光伏发电的配额机制。另外,在实施太阳能光伏发电的配额制度时,应该与其配套绿色信用证制度和惩罚措施。绿色信用证制度,是以绿色信用证为配额交易的载体。通过其调节各个相关的企业来完成配额的情况。惩罚措施,是要明确规定没能够完成光伏发电配额的部门要承担某种数额的赔偿,以此推进光伏发电配额制度的实施。

  3.3、实施上网电价调整机制

  根据发达国家的成功经验与教训来看,光伏发电的上网电价补贴可以有效促进国内光伏市场的发展,并且成功的太阳能光伏发电上网电价补贴制度应该建立光伏发电的上网电价伴随发电成本的变化而变化,根据实际情况不定时的调整光伏上网电价。但是,我国目前仍未明确光伏发电上网电价补贴的下调幅度,并且我国各个地区的经济发展水平与日照时间不同,这导致各地区的的发电成本也不尽相同。

    所以,根据我国目前各地区采用的统一杠杆上网电价(西藏地区被排除在外),建议应该分地区、分年度地实施标杆电价。与此同时,各地方政府部门能够依据当地的经济发展水平和地区资源制定符合自身利益的激励性政策。目前,在全国范围内制定出可行的上网补贴电价较为困难,可以先在地方实施试点项目,通过试点项目的积累为后续政策的制定提供依据。此外,由于光伏发电的成本依然较高,为补贴此类成本可以尝试建立基本的市场竞标与基本补贴相结合的模式,通过市场供求关系调节补贴的成本,达到调动市场积极性的同时能够有效控制成本的目的。

四、产业政策相关配套措施思考

  4.1、设立的准入准则

  在建立光伏市场的准入准则方面,中央政府部门要协调各个地方政府,加大监管,制止各地方政府的盲目建设,要因地制宜促进光伏产业的协调发展。在现阶段,中国产业较为重要的是要对进行研发投资与技术创新,通过实施兼并收购对光伏产业进行调整与重组,使光伏产业的各个环节能够协调发展,不再造成产业低水平制品的重复建设,以此提升中国的国际竞争力。

    另外,政府部门在提高市场准入门槛时,应该以环境标准、技术水平和研发能力等指标来强化对光伏产业发展的引导,而不应该通过行政干预或者财政补贴的形式进行;就市场准入而言,地方政府与中央政府对光伏项目的审批应保持一致,政府部门对光伏产业实施社会性质的规制,以此减少资源浪费并促进市场的有效竞争,提升资源的配置效率。所以,光伏市场准入准则的提高有助于中国光伏产业的健康发展,有助于维护国内光伏市场中优秀企业的市场地位。

  4.2、设立光伏产品的标准体系

  在设立中国光伏产品的标志体系方面,我国应设立严格的光伏产品质量保证体系与检测体系,并且积极完善太阳能光伏产业的配套标准体系。在此基础上,得到国际范围内的认可,从而能够提高中国光伏产品的检测水平与检测能力,确立并且维护我国在检测方面的国际权威性。就中国光伏产品的标准体系建设方面而言,应以中国的自主知识产权作为基础,依照市场的需求与企业技术水平来建设并逐渐完善光伏产业的标准体系,规范光伏产业的健康发展。

    与此同时,加快制定产品与电池等方面的相关标准,促进光伏产品认证检测的制度,实施光伏产业的标准化与规范化发展,并且完善光伏产品质量标准,严格控制光伏产品的质量,强化光伏产业的管理。健全且完善的标准体系是促进中国光伏产业技术与市场全面发展的重要保障,能够使中国成长为未来世界上最大的光伏产品生产基地与光伏应用的强大市场。

  4.3、推广光伏设备的居民应用

  从国外发达国家的成功经验来看,鼓励本国居民应用设备会有效促进该国光伏市场的发展。同样,我国也可以鼓励居民应用光伏设备到企事业单位或者住宅,并且按照成本价格的合理比例予以补贴。

    但是我国各地经济发展水平、资源禀赋与人口的差异较为巨大,在政策的实施方面较为困难。所以在实施过程中也应该通过设立试点城市的方法,先由政府主导,鼓励居民安装与应用。在鼓励过程中,政府部门的示范作用较为重要。例如日本从居民小时候便开始受到节能环保意识的熏陶,并在公共场所安装太阳能光伏系统,使得环保的概念深入广大居民的生活当中并得到公众的广泛认可,这也使更多的居民开始倾向于应用太阳能光伏系统。在某种程度上,广大公众的认同讲师光伏产业发展的主要动力。

    因此中国的政府部门应扩大对光伏制品的采购范围。例如政府办公楼与公共设施可以应用,在公共场所安装光伏设施,比如太阳能路灯或者太阳能计算器等。这样的政府示范作用能够提高公众对于光伏产品应用的意识,并使公众形成支持环保与绿色能源的自觉性,从而有助于光伏制品在民间的应用与发展。 

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